ГосутопияШолпан Айтенова — об отношениях денег и правительства. И нашем в них месте

20 лет Казахстан тратил триллионы тенге не реализацию госпрограмм по самым разным направлениям: от повышения уровня здравоохранения до «модернизации сознания общества» (привет, «Рухани Жангыру»). Насколько эффективно тратились и тратятся деньги — сейчас вместо госпрограмм действуют нацпроекты — вопрос.

В рамках спецпроекта «Госутопия» мы поговорили с Шолпан Айтеновой — финансовым аналитиком и соучредителем фонда Zertteu Research, специалисты которого занимаются изучением бюджетных решений нашего правительства. Внутри одного материала — история трат государственных, то есть наших с вами, денег.

О неудачах госпрограмм и причинах провалов

У нас было огромное количество различных программ, более ста за годы независимости. Были и откровенно провальные, как программа индустриально-форсированного развития (ГПФИиР) — программа по снижению сырьевой зависимости. Хотя она началась еще в 2009 году, меньше зависеть от нефти мы так и не стали.

Есть много отдельных программ, которые, к сожалению, не были эффективными. Тому причиной ряд различных факторов. Первый — дизайн программ: что закладывалось, какие результаты ожидались. Вторая причина — реализация.

Например, программа «Еңбек» по занятости населения. Много ресурсов уходило на тренинги для предпринимателей, «Атамекен» забирал часть ресурсов, а на самих предпринимателей уходила меньшая часть. И никто не следил, стали ли люди по-настоящему предпринимателями, получили ли гранты и сколько из этих полученных грантов и кредитов привели к росту в МСБ. Все изначально так и закладывалось: на реализаторов и администраторов денег больше, на предпринимателей — меньше.

Вспомните: долго существовали различные программы популяризации казахского языка, обучения им русскоговорящего населения. Но заговорили ли русскоговорящие на казахском? Казахский язык не стал языком общего пользования в Казахстане. И я понимаю тех, кто не заговорил: со стороны государства не было понятных и доступных инструментов для изучения языка. Те, кто не владели государственным языком, не увидели себя бенефициаром.

О начальном успехе и роли нефтяного бума в неудачах

В первые годы независимости были эффективные программы. Например, по борьбе с туберкулезом — мы его победили. Была программа борьбы с детской и материнской смертностью — мы преодолели и эту проблему. Но потом мы вступили в эру нефтяного бума, и с 2005-2006 года что-то пошло не так. Что то пошло не так в самой архитектуре государственного управления, стал наращиваться активно квазигосударственный сектор, начали открываться АО с большими заработными платами и огромными премиями. Причем, непонятно, какие задачи стояли перед такими компаниями. И самое главное — никто не требовал результатов от госпрограмм. Тучные годы после нефтяного бума правительство просто осваивало бюджеты.

Программы реализовывались, по ним отчитывались. Но отчитывались как — просто по индикаторам прямого результата: сколько денег освоено, сколько грантов выделено, сколько форумов проведено. А конечные результаты — сколько людей освоили тот или иной навык, сколько людей выздоровели/вылечились, сколько людей стали предпринимателями — никто за этим не следил. Ответственность за тем, что никто ее не несет, не только на госорганах, но и на обществе, СМИ и парламенте.

Об использовании денег Нацфонда: к чему это может привести

Активное использование средств Нацфонда в виде гарантированных трансфертов в республиканский бюджет началось с 2006 года. В 2008 году создали фонд "Самрук Казына", на пополнение его уставного фонда взяли целевой трансфер из Нацфонда в размере 607,5 миллиардов тенге. На мой взгляд, неоправданное и бездумное использование средств. Фонд уже значительно сократился.

Хотя сначала была такая идея: мы будем закрывать небольшие дефициты бюджета, чтобы не брать международные займы и т.д. Но потом правительство вошло во вкус. Например, появилась в бюджетном кодексе такая статья: средства Нацфонда, помимо закрытия дыр в бюджете, могут расходоваться по распоряжению президента, на реализации каких-либо программ. И так начали финансироваться госпрограммы. Причем, опять-таки, особо никто не следил за их эффективностью, никто не требовал вернуть средства обратно в случае плохой реализации. Результаты, на мой взгляд, ожидаемы. Там, где нет контроля, всегда будет беспорядок.

И Нацфонд у нас использовался бесконтрольно, как скатерь-самобранка из сказки, которая всегда пополняется. Вытащил из мешка денег, сколько нужно, а их только больше становится. Институционально Нацфонд построен так, что у него нет юридической регистрации, это не компания. Это просто счет. Счет, которым управляют  Нацбанк и Минфин. Если обратить внимание на отчетность Нацфонда, то это всего несколько строчек, которые никакой информации полезной не несут. Неясно, съедаем ли мы больше, чем получаем?

В норвежском нацфонде, который казахстанское правительство брало за пример при создании своего, другая стратегия: они не делают трансфертов из фонда, а только используют прибыль с инвестиционных инструментов. Получилось заработать с вложенных средств — эта сумму пойдет трансфертов в бюджет, нет — значит нет.

Мы же залезали в Нацфонд, помимо ежегодных выделений оттуда, по-крупному несколько раз. Даже, чтобы спасать банки (речь про триллионы тенге для спасения «Казкоммерцбанка»), правительство активно брало оттуда деньги во время пандемии. И в этом году мы снова вернулись к Нацфонду. И с гораздо большим аппетитом, чем следовало бы. Да, было поручение от президента по повышению доходов граждан. Но как обычно правительство повышает уровень — просто увеличивает заработные платы. Это не решает проблему — все, что повысили, все равно съела инфляция. Деньги Нацфонда тратятся бездумно, потому что правительство пока еще не придумало способа, как решить проблему.

О том, как должны работать госпрограммы и правительство

У нас есть потенциал для сокращения бюджета. В нем очень много непроизводительных статей расходов. Мы содержим государственные АО, которые существуют, обеспечивают занятость, но не приносят доходов, как если бы это был малый или средний бизнес — то есть производство.

Мы изначально сильно ошиблись: не вкладывали в человеческий капитал. Только последние несколько лет стали повышать заработные платы в сфере образования и медицины. Качественный человеческий капитал потом возвращается в виде квалифицированной рабочей силы, развитых отраслей экономики, экономического роста. Зачем мы, например, спонсируем государством профессиональные футбольные команды? Покупаем легионеров, содержим клубы. Государство не должно этим заниматься. Оно должно вкладываться в инфраструктуру, в детский спорт, взращивать профессиональных спортсменов — эти вложения были бы оправданнее.

О закрытии ненужного госсектора

Нужно закрывать структуры, которые не приносят дохода и результата, те, которые просто обеспечивают занятость. Но это опасный и болезненный процесс: представляете, сколько людей останутся без работы? Государство вынуждено сохранять такие места, потому что в случае закрытия будет всплеск безработицы. Ни частный сектор, ни госсектор не может сейчас предложить никакой альтернативы. Высвободившимся кадрам будет некуда идти.

Вопрос еще не в том, чтобы просто сокращать квазигоссектор, а в том, чтобы пересмотреть их функциональное назначение. Сделать инвентаризацию всех институтов и проанализировать их производительность с точки зрения госбюджета. Если их деятельность не ведет к росту числа налогов, поступлений в бюджет — они не нужны.

У каждого министерства огромное количество исследовательских институтов. Возникает вопрос, а работают ли все эти институты? Если за 20 лет госпрограмм проблемы никуда не исчезли, чем занимались все эти годы институты? Анализировали ли они проблемы, давали ли рекомендации? Второй вопрос: зачем они существуют, если их рекомендации не воспринимались правительством.

Да есть такие институты, которые не могут существовать без поддержки государства — частный сектор просто не пойдет в социальные сферы, так как они не подразумевают никакой доходности. Квазигоссектор должен делиться по назначению: те, которые оказывают соцуслуги; те компании и институты, которые должны приносить доход в бюджет (тот же «Казахтелеком» и прочие важные стратегические объекты). Третью категорию — весь оставшийся квазигоссектор — нужно пересматривать, а ненужное — закрывать.

Об анализе трат и успешности

У нас нет открытого диалога. В этом и проблема. В Минфине есть комитет по государственному имуществу. Но он не выпускает ежегодной отчетности по управлению этим имуществом. Я бы предложила комитету госимущества и департаменту управления госактивами выпускать ежегодно нацдоклады. В них бы рассказывалось, сколько у нас предприятий, на какие типы они делятся, какую пользу приносят. Какой процент убыточный, какой прибыльный, сколько от них налогов? Сейчас мы все время говорим только предположениями, а говорить нужно данными. Цифры говорят сами за себя, но их всегда катастрофически не хватает.

И когда нет такой информации в общественности, в парламенте — тогда нечем оперировать, аргументировать. И, думаю, раз не выпускают отчетности, то они и сами не владеют такой информацией.

И все они публикуют отчетность в разных форматах: word, pdf, изредка excel. Это свалка информации. И в этой свалке нужно очень хорошо покопаться, чтобы найти жемчужину

О прозрачности Казахстана

Прозрачность у нас как бы есть и ее как бы нет. Приведу пример: технически, у нас очень много информации. Например, все организации квазигоссектора публикуют свою отчетность на портале e-kazyna, в том числе финансовую (откуда мы и черпаем информацию: какие выплатили бонусы или какая у исполнителей и руководителей средняя заработная плата. Но проблема в том, в каком виде это все публикуют. У нас тысячи таких государственных предприятий. И все они публикуют отчетность в разных форматах: word, pdf, изредка excel. Это свалка информации. И в этой свалке нужно очень хорошо покопаться, чтобы найти жемчужину, которая тебе необходима. Вот, почему, думаю, в этом госреестре редко кто копается, кроме нас и самих госорганов. Он не стал для журналистов хорошим источником информации. Да, министерства могут сказать: ну мы же публикуем. Но фактически, эти публикации редко представляют из себя ценность для анализа и работы с данными.

Еще есть портал «Открытое правительство» с разделом «Открытые бюджеты». Это тоже огромная свалка разных бюджетных программ. Они не настроены на какую-то классификацию или категоризацию. Невозможно вытащить определенную область и заявить: «О, в этой области было реализовано столько-то бюджетных программ». И когда информация не может быть предметом анализа, в ней очень мало смысла. Так же как и во всей прозрачности. А технически да, прозрачность улучшается. Даже в международных индексах мы ежегодно растем. Но в этих же индексах мы получаем низкие баллы за участие общественности и обсуждение бюджета.

Нам недоступны заработные платы всех акимов. Моя коллега Диана Окремова из правового медиацентра отправляла запросы в соответствующие ведомства, на что чиновники отнекивались, мол, персональные данные, не можем их предоставить. На мой взгляд, все, что связано с деньгами налогоплательщиков, не может относиться к персональным данным.

Сравните отчетность по Нацфонду норвежскому и казахстанскому, где просто шесть общих строк: мы вложили в акции, золото. И всё. А в какие компании вложили? Ценные бумаги каких государств купили? Какая доходность? Кто является оператором — компанией, которая непосредственно занимается всеми операциями по деньгам Нацфонда? Всего этого нет.

Норвежский фонд в режиме реального времени отображает доходность каждой вложенной норвежской кроны: сколько акций куплено и у какой компании, сколько, например, куплено зданий и какой потенциал от такой сделки. То есть очень конкретная прозрачность и подотчетность перед своим населением.

Я всегда нашему казначейству и министерству финансов предлагаю публиковать все бюджеты в одной единой платформе. Объясню зачем: у нас понятные бюджеты республиканские, понятные областные. Но у нас же еще есть районный уровень (180 районов) и села (более 2 тысяч сел). И в одном ворде с adilet.zan уже невозможно увидеть бюджеты всех районов Казахстана или бюджеты всех сел. Это нужно скачать 2 тысячи бюджетов вручную, попробовать перенести все из word в excel. Представляете, сколько лет пройдет, даже если каждый день этим заниматься? Почему бы не облегчить задачу и не опубликовать их в машиночитаемом виде на единой платформе?

Прозрачность — это не для галочки. Она предполагает какие-то действия и усилия со стороны госорганов, чтобы информацию можно было в итоге использовать.

О портале госзакупок — генераторе новостей о тратах госбюджета

Самый открытый инструмент у нас — портал госзакупок. И он один из лучших в СНГ. Там информация читабельна. И ее активно используют. Портал внес огромный вклад в борьбу с коррупцией. Большинство заказчиков и поставщиков были бы счастливы закрыть его. Это прекрасный пример борьбы с коррупцией — журналисты не раз обнаруживали закупки на стадии принятия решения и после публикации покупки отменяли.

Хорошо настроенная система бюджетной информации — инструмент борьбы с коррупцией. Можно смело говорить: когда недостаточно прозрачности, есть какая-то скрытая повестка. Вторая причина — нежелание делать что-то дополнительно, халатность чиновников. Потому что не во всех ведомствах есть коррупционная составляющая. Тут еще играет роль отсутствие политической воли. Нужно, чтобы кто-то из министров сказал: «Мы готовы эту информацию опубликовать».

Я хочу повлиять на госбюджет. Что мне делать?

Инструменты разные. Людям ведь интересен не общий бюджет, а что-то, что касается их самих: получение услуг, улучшение окружающего их пространства и т.д. Поэтому можно сконцентрировать внимание на чем-то локальном. Например, при укладке асфальта поинтересоваться, кто является поставщиком, кто выиграл тендер.

Простой пример: граждане возмущались реконструкцией парка перед «Дворцом школьников» в Алматы и демонтажем гранитных плит в частности. А они могли бы прослужить. В итоге, после возмущения, акиму пришлось встречаться с активистами. Закончилось тем, что пообещали вернуть эти плиты и сделать план реконструкции более внятным и прозрачным. Важно не проявлять равнодушие.

Другая ситуация. Ваш ребенок ходит в школу, а там начинают с родителей собирать деньги на ремонт. Нужно задаться вопросом: а какой бюджет у школы, когда выделялись или будут выделяться деньги на ремонт, на что заложены бюджетные деньги, есть ли бесплатное питание или нет? Это можно узнать на public budget.kz, где публикуются бюджеты всех школ и больниц. Бюджет школы также можно найти на портале госзакупок или запросить у директора на собрании — некоторые школы уже начали это практиковать. На мой взгляд, он должен быть просто опубликован на сайте школы или просто в самой школе.

То есть у нас всегда есть какие-то источники информации, где этот бюджет может находиться. Если не нашли, всегда можно сделать запрос. И этот инструмент сейчас очень прост — не нужно писать бумажные письма, идти на почту. Причем сейчас правительство обязано отвечать на все запросы, не оставляя ни один без ответа. Особенно если все это делается через портал электронного правительства. Можно зайти на портал открытого правительства, блоги государственных органов, портал e-otinish — действовать можно сидя дома, имея только интернет и ЭЦП. Вопрос в плохом информировании об этих алгоритмах. Не всегда люди знают, что можно и нужно делать. Еще важно связываться с журналистами.

Интерес к деньгам и пандемия: Почему растет общественный запрос на прозрачность трат

Общественное сознание и интерес выросли после пандемии. Когда в аптеках были огромные очереди, не было лекарств и мест в больницах, а люди не могли выехать за границу, тогда, мне кажется, люди стали чувствовать себя налогоплательщиками и задавать вопрос: «А где деньги, Зин?» Общественный интерес и возмущение получило амплитуду вместе с интересом СМИ — и мы до сих пор слышим эхо этого пандемического взрыва. Появились отдельные СМИ и паблики, журналисты, которые специализируются только на теме расходов госбюджета. И это хорошо. Этот интерес нужно подогревать.

Следующая задача — повышение подотчетности. Нужно начать задавать вопросы депутатам, расшевелить парламент. От них нет подотчетности — ни от депутатов маслихата, ни от парламента. Они должны стать объектом высокого интереса со стороны общественности и СМИ. И тогда, надеюсь, сдвинутся эти тектонические плиты безответственности.